走出去智庫觀察

由走出去智庫（CGGT）提供學術資源支持的《深圳法治評論》2022年第二期已經付印，本期主題聚焦深圳法治先行示范城市建設和法治創新舉措。

2021年5月，中央全面依法治國委員會印發《關于支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示范城市的意見》，從中央層面對深圳的法治建設作出部署、擘畫藍圖。建設中國特色社會主義法治先行示范城市是建設社會主義法治國家的重要探索，也是推動城市治理體系和治理能力現代化的重要路徑。

《深圳法治評論》由中共深圳市委全面依法治市委員會辦公室、深圳市司法局主辦，定位于高端領導決策讀物，聚焦深圳法治建設，刊發高水平、可實操的應用性政策研究，輔助市領導及本市黨政機關領導干部法治建設方面決策，為支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示范城市建言獻策。

自2020年創刊起，走出去智庫（CGGT）即為該高端決策讀物提供學術資源支持。

由深圳市人民代表大會常務委員會法制工作委員會辦公室雷偉珍撰寫的文章《深圳數據領域綜合性立法的探索與創新》刊登在《深圳法治評論》2022年第二期專論欄目，今天走出去智庫（CGGT）刊發該文，供關注數據監管的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、深圳有必要在數據治理法律制度構建方面先行先試，通過經濟特區立法，著力平衡發展數字經濟與保護個人數據、數據開發利用與數據安全之間的關系，力圖在確保數據安全、保護個人數據的基礎上，最大程度地激發、釋放數據作為生產要素的經濟價值，為深圳市數字產業、數字經濟的發展提供良好的法治環境。

2、為促進實現數據要素價值，《深圳經濟特區數據條例》填補目前數據交易、公平競爭相關法律規范的空白，探索培育數據要素市場。

3、深圳市人大常委會充分發揮經濟特區立法的變通和創新優勢，對個人數據保護、公共數據治理、數據要素市場培育作出一系列創設性規定，為國家相關立法作出積極探索，為數據立法做好先行示范。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2021 年 6 月 29 日，深圳市人大常委會出臺《深圳經濟特區數據條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》是國內數據領域首部綜合性立法，內容涵蓋個人數據、公共數據、數據要素市場、數據安全等方面，為強化個人數據保護、加強公共數據管理、培育數據要素市場提供了法治保障和制度環境，為我國《個人信息保護法》的出臺作出有益探索，對促進數據治理體系和治理能力現代化具有先行示范意義。

《條例》的出臺背景

自2014 年“大數據”首次寫入政府工作報告，數據快速成為社會關注的熱點。2016 年“十三五”規劃綱要提出，“實施國家大數據戰略”，將大數據正式上升為國家戰略。2020 年 4 月，《中共中央?國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據列為五種生產要素之一，提出“加快培育數據要素市場”。同年?5 月，《中共中央?國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》再次強調“加快培育發展數據要素市場”。至此，數據的戰略性地位進一步提升。同年 10 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025 年）》（以下簡稱《綜合改革實施方案》），要求深圳在數據產權制度、數據產權保護和利用新機制、數據隱私保護制度、政府數據共享開放，以及數據交易等方面先行探索。

為貫徹中共中央、國務院關于大數據戰略的決策部署，落實《綜合改革實施方案》有關要求，深圳有必要在數據治理法律制度構建方面先行先試，通過經濟特區立法，著力平衡發展數字經濟與保護個人數據、數據開發利用與數據安全之間的關系，力圖在確保數據安全、保護個人數據的基礎上，最大程度地激發、釋放數據作為生產要素的經濟價值，為深圳市數字產業、數字經濟的發展提供良好的法治環境。

《條例》的主要制度創新

探索確定數據相關權益范圍和類型

雖然目前就數據權屬問題還未形成統一認識，難以通過地方性法規旗幟鮮明地創設“數據權”這一新的權利類型，但是對于“個人數據具有人格權屬性”“企業對其投入大量智力勞動成果形成的數據產品和服務具有財產性權益”已經取得普遍共識?；谶@一認識，《條例》率先在立法中探索確定數據相關權益范圍和類型，明確自然人對個人數據依法享有人格權益，包括知情同意、補充更正、刪除、查閱復制等權益；自然人、法人和非法人組織對其合法處理數據形成的數據產品和服務享有法律、法規規定的財產權益，可以依法自主使用，取得收益，進行處分。

強化個人數據保護

為強化個人數據保護，規范個人數據處理活動，《條例》明確了處理個人數據的基本原則，構建以“告知—同意”為基礎的個人數據處理基本規則，并對生物識別數據、用戶畫像和個性化推薦作出首創性規定。

一是為避免生物識別數據的濫用，嚴格限制處理生物識別數據。要求處理生物識別數據時，除了該生物識別數據為處理個人數據目的所必需，而且不能為其他非生物識別數據所替代的情形外，應當同時提供處理其他非生物識別數據的替代方案。二是在不阻礙用戶畫像和個性化推薦等新興數據應用技術發展的前提下，合理規范用戶畫像和個性化推薦的應用。規定數據處理者可以基于提升產品或者服務質量的目的，對自然人進行用戶畫像，但應當明示用戶畫像的主要規則和用途。同時，自然人也有權拒絕數據處理者對其進行上述用戶畫像，以及基于用戶畫像進行的個性化推薦，數據處理者也應當為其提供拒絕的途徑。

推動公共數據最大限度開放

基于公共數據的公共資源屬性，《條例》建立了公共數據開放管理制度，要求公共數據應當在法律、法規允許的范圍內最大限度開放，最大程度地實現公共數據的價值。

一是合理界定公共數據范圍，規定公共管理和服務機構在依法履行公共管理職責或者提供公共服務過程中，產生、處理的數據均屬于公共數據，明確將提供教育、衛生健康、社會福利、供水、供電、供氣、環境保護、公共交通和其他公共服務的組織納入公共管理和服務機構范圍。二是確立公共數據開放分類分級、需求導向、安全可控的原則。三是明確公共數據開放不得收取任何費用。四是建設統一高效的公共數據開放平臺，組織公共管理和服務機構通過平臺向社會開放公共數據。

探索培育數據要素市場

為促進實現數據要素價值，《條例》填補目前數據交易、公平競爭相關法律規范的空白，探索培育數據要素市場。

一是充分尊重市場主體的意志，在鼓勵市場主體通過依法設立的數據交易平臺進行數據交易的同時，允許依法自行交易。二是明確數據交易范圍為“合法處理數據形成的數據產品和服務”，并從反面禁止交易包含個人數據且未經相關權利人同意的數據產品和服務，以及包含未經依法開放的公共數據的數據產品和服務。三是在國內立法中首次確立數據公平競爭有關制度，建立有序的數據要素市場競爭規則，禁止實施“搭便車”“不勞而獲”“大數據殺熟”等排除、限制數據要素市場競爭的行為，并對數據不正當競爭行為設置了較高的法律責任。

保護數據全生命周期安全

《條例》在《數據安全法》的基礎上，進一步細化數據安全保護的相關內容，并強化對敏感個人數據和重要數據的保護。

一是對敏感個人數據或者重要數據處理者設置更加嚴格的安全管理責任，要求數據處理者按照規定設立數據安全管理機構、明確數據安全管理責任人，并實施特別技術保護。二是要求深圳市網信部門統籌協調相關主管部門和行業主管部門重點保護重要數據。三是要求數據處理者針對敏感個人數據和重要數據制定去標識化或匿名化處理等安全措施。四是要求敏感個人數據或者重要數據處理者定期開展風險評估，并向有關主管部門報送風險評估報告。

建立數據領域公益訴訟制度

為緩解當前數據維權艱難的現狀，《條例》參考2020 年 9 月最高人民檢察院出臺的《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》中關于“將個人信息保護作為網絡侵害領域公益訴訟的辦案重點”的意見，在地方立法中首次確立數據領域的公益訴訟制度，規定人民檢察院和法律、法規規定的組織可以就違規處理數據致使國家利益或公共利益受到損害的行為，依法提起民事公益訴訟；人民檢察院還可以對違法行使職權或不作為致使國家利益或公共利益受到損害的行政機關，提出檢察建議或提起行政公益訴訟。

《條例》的重要現實意義

用足用好經濟特區立法權，為國家相關立法先行探索

深圳市人大常委會充分發揮經濟特區立法的變通和創新優勢，對個人數據保護、公共數據治理、數據要素市場培育作出一系列創設性規定，為國家相關立法作出積極探索，為數據立法做好先行示范。《條例》審議期間，深圳市人大常委會始終與全國人大常委會法工委保持密切溝通，確保數據立法方向不偏倚。全國人大常委會法工委就《個人信息保護法》赴深圳調研時，專門聽取深圳市人大常委會法工委關于《條例》審議修改的報告，以及對個人信息保護立法的意見建議，并對《條例》的一些制度探索給予高度評價。最終出臺的《個人信息保護法》也吸收了《條例》的部分制度設計。

為數據治理體系和治理能力現代化提供制度供給，以立法引領推動深圳數字改革

重大改革于法有據，立法先行是保障深圳發展的重要經驗。作為深圳市新興領域立法項目之一，《條例》以數據生產要素為對象，以釋放數據價值為目標，以守住數據安全為底線，以建立健全數據全生命周期秩序規則為核心，以推動數據有序管理和流轉為主要活動，為數據治理體系和治理能力現代化提供制度供給，從立法層面破解制約深圳改革開放和經濟社會發展的關鍵發展難題，是落實《綜合改革實施方案》有關要求的一項重要舉措，也是以高質量立法引領和推動深圳建設先行示范區綜合試點改革的一次生動實踐。在2021 年 10 月國務院新聞辦公室舉行的深圳綜合改革試點實施一周年主要進展成效情況發布會上，《條例》被作為重要的實踐創新成果和制度創新成果進行介紹。

堅持全過程人民民主，提升人民群眾對立法的獲得感

深圳市人大常委會始終踐行以人民為中心的發展思想，堅持將民主立法貫穿立法的全過程。在《條例》審議過程中，深圳市人大常委會充分發揮立法聯系點等平臺作用，把實地調研、公開征求意見與召開座談會等方式相結合，廣泛聽取社會各界的意見建議，使《條例》審議成為廣納群言、集中民智、反映民情、體現民意的過程，從程序上為《條例》成為廣泛凝聚共識的良法奠定基礎。在具體規定中，《條例》針對社會廣泛關注的“手機App 不全面授權就不讓用”“強制刷臉進小區”“強制個性化推薦”“大數據殺熟”等問題，一一做出回應，真正做到“人民有所呼，立法有所應”。正是因為始終堅持發展全過程人民民主，讓人民群眾切實感受到立法對其合理訴求的關注與回應，增強了其對立法的獲得感，《條例》出臺后，各方反響熱烈，多方媒體報道，廣獲好評。

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