走出去智庫觀察

隨著俄烏戰事不斷升級并進入白熱化，歐盟跟隨美國已采取多輪制裁俄羅斯的措施。近日，歐盟委員會主席馮德萊恩還呼吁西方27國應該統一戰線，在半年內陸續停止進口俄羅斯石油。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、金杜律師事務所合伙人馬艷暉指出，雖然歐盟加強了對俄羅斯的制裁，但歐盟采取的各項制裁措施，在司法管轄權方面跟美國的做法保持了距離，仍然只是適用于歐盟范圍內進行的活動以及歐盟成員國的個人和實體，并不具有域外管轄效力。當然，此次歐盟參與到美國對俄制裁之中，不可避免地增強了美國對其他國家進行制裁的沖動，中國企業對此要未雨綢繆。

歐盟對俄制裁措施與美國有哪些異同？今天，走出去智庫（CGGT）刊發金杜律師事務所馬艷暉、王良華、劉宣池的文章，供關注跨境合規管理的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、歐盟的制裁法規適用于歐盟成員國領域內進行的所有商業活動，同時也適用于所有歐盟成員國的個人、法人、實體或機構，但是對歐盟領域外的外國個人或實體與俄羅斯之間的交易并不具有域外管轄效力。

2、歐盟、英國和其他西方國家在制裁中引入對企業、銀行和商業人士私有財產的凍結措施，將會對西方私有財產保護法律制度在國際社會的信任基礎產生嚴重而深遠的影響。

3、美國主導的西方聯合制裁，顯然并不是只為俄羅斯準備的，任何在美國看來有可能對美國的全球霸權構成挑戰的國家，都有可能成為美國制裁的對象。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/馬艷暉、王良華、劉宣池

金杜律師事務所

俄烏軍事沖突爆發以來，美歐等西方國家對俄羅斯展開了多輪聯合制裁，其力度之大、范圍之廣，超出了人們預料，被稱為“極限制裁”。長期以來，制裁是美國打壓其他國家慣用的外交政策工具，具有高度政治化的傾向，歐盟以往參與較少，采取過的制裁措施相對也比較克制。而且近些年來，歐盟與俄羅斯之間的經濟合作關系不斷加深，歐盟對俄羅斯提供的油氣資源具有很大程度的依賴性。在這樣的背景下，歐盟此次加入美國主導的對俄制裁，并在制裁措施上與美國保持高度一致，多少讓人有些意外。美歐合作實施的金融制裁將國際金融工具武器化，大大提升了制裁措施的威力，產生了遠超以往美國單邊制裁的效果，對俄羅斯的經濟造成了重大打擊，俄羅斯的企業和個人都受到了嚴重影響。

此次聯合制裁徹底地改變了人們對西方國家私有財產保護法律制度和金融信用法律體系的基本底線的認知，加深了我們對百年變局之下底線思維的理解，給中國企業提供了重大的風險警示。在波譎云詭的國際局勢下，中國企業如何能夠未雨綢繆，在危機到來之前占得先機，在國際變局之中開創新局，需要有新的思維。本文將從歐盟的制裁措施談起，從中國企業跨境風險防范的角度，為大家提供一些新的思考。

01、歐盟采取的主要制裁措施

歐盟的制裁法規是由歐盟安全委員會（CFSP）的理事會決定，經歐盟理事會和歐盟議會通過，在歐盟官方公報上公布后生效。歐盟對俄羅斯的制裁開始于2014年克里米亞危機之后，其制裁措施主要規定于2014年269號理事會條例（《關于對破壞或威脅烏克蘭領土完整、主權和獨立的行為采取限制性措施》，簡稱269條例）和2014年833號理事會條例（《針對俄羅斯破壞烏克蘭局勢穩定的行動采取的限制性措施》，簡稱833條例）。2022年俄烏沖突爆發以來，歐盟通過對這兩個條例的修訂，極大地提升了制裁力度，拓展了制裁范圍。

歐盟的制裁法規適用于歐盟成員國領域內進行的所有商業活動，同時也適用于所有歐盟成員國的個人、法人、實體或機構，但是對歐盟領域外的外國個人或實體與俄羅斯之間的交易并不具有域外管轄效力。

1.針對特定的俄羅斯個人和實體的制裁措施

2022年2月25日，歐盟修訂了269條例第3條，將條例制裁對象的范圍擴大到“實質上或經濟上支持或受益于”俄羅斯政府、俄羅斯決策者的自然人、法人、機構或實體，以及“涉及為俄羅斯政府……提供實質收入來源的經濟領域的商界領袖、法人、機構或實體”。截至2022年5月12日，歐盟制裁名單中已經列入了俄羅斯八十多個實體和一千多名個人，除了俄羅斯政府和軍方的官員以及重要媒體的相關人員之外，最引人關注的是在俄羅斯具有重要影響的商業領袖及其家人、以及在俄羅斯經濟中扮演重要角色的俄羅斯主要國有企業和商業銀行，也被列入了制裁名單，例如切爾西俱樂部老板羅曼·阿布拉莫維奇、俄羅斯石油公司總裁伊戈爾·謝欽，還有VTB銀行、俄羅斯聯合造船公司、俄羅斯聯合航空制造公司等等。

根據269條例第2條的規定，在歐盟范圍內該條例列明的“任何自然人或法人、機構或實體，或與他們關聯的自然人或法人、機構或實體所擁有或控制的所有資金和經濟資源，應被凍結”。其中，“資金”指任何形式的金融性資產，除現金、存款外，還包括股票、擔保、信用證等等；“經濟資源”指非資金形式但是可以用于獲得資金、貨物或服務的任何財產，涵蓋了有形資產和無形資產，動產和不動產，同時也包括可以用來獲取資金、貨物或服務的資源，包括知識產權。該項規定是歐盟針對俄羅斯特定個人或實體采取資產“凍結”措施的基礎法律依據，產生的效果并不僅限于對制裁對象財產的凍結，制裁對象與歐盟各國之間的所有交易也因此被實質性的禁止了。

需要明確指出的是，269條例規定的“凍結”措施，僅指禁止對財產的變賣、使用、抵押等處置行為，相當于中國法律中查封、凍結、扣押一類的保全措施，而不包括沒收或其他剝奪財產所有權的措施。

根據歐盟官方發布的《指引》（Guidance）和常見問題解答（FAQ），歐盟的制裁自動適用于制裁對象 “擁有”或“控制”的其他實體，如果制裁對象擁有的財產權益超過50%，就視為 “擁有”；而如果制裁對象擁有決策上的決定影響力，即使財產權益比例不到50%，也將視為制裁對象所“控制”。

此外，受制裁的個人還被禁止通過陸路、空中或海上進入或過境歐盟領土。

2.貿易限制措施

根據833條例，歐盟對俄羅斯采取的貿易限制措施包括歐盟出口物品和技術的管制措施以及歐盟從俄羅斯進口物品的限制措施。出口管制的范圍不僅包括禁止銷售、供應和轉移，也包括禁止提供中介服務、技術服務，以及禁止提供融資（包括擔保、保險）或財務援助。如果歐盟出口商沒有履行盡職調查義務，導致產品和技術從歐盟出口至第三國后又轉口至俄羅斯，將會被視為規避制裁。

（1）軍用物資、軍民兩用物項、戰略物項的出口管制

2014年克里米亞危機之后，歐盟在833條例中規定了針對俄羅斯的軍用物資和軍民兩用物項出口管制措施。2022年俄烏沖突爆發后歐盟對條例進行了修訂，修訂后的條例擴大了軍民兩用物項禁止出口對象的范圍，從此前的俄羅斯軍事部門和特定機構，擴大到俄羅斯所有的自然人或法人。

同時，833條例還將出口管制范圍擴大到了“可能有助于俄羅斯的軍事和技術的增強，或國防和安全發展”的物項（“戰略物項”），條例詳盡地列明了具體范圍，包括電子、計算機、通訊、信息安全、傳感器和雷達、航空、航天、海洋裝備等類的物品和技術。

（2）特定領域的出口管制

除軍用、軍民兩用和戰略物項外，833條例還針對俄羅斯重點行業實施了特定物資和技術的出口管制，主要涉及石油和天然氣行業（側重于精煉領域，如管道、鉆探設備、精煉技術等）、航空航天行業（側重于制造領域）、海洋設備制造行業（側重于特種船舶、海洋精密設備制造領域）等等。

（3）奢侈品的出口管制

歐盟制裁所稱的奢侈品范圍非常廣泛，包括純種馬、魚子醬、松露、各種酒精飲料、雪茄、香水、皮革制品、服裝、寶石和金屬、電子產品、汽車、鐘表、藝術品、體育器材等類物品，單價如超過一定金額（汽車、電子產品等項之外為300歐元），就被作為奢侈品禁止向俄羅斯出口。

（4）進口限制

歐盟已經禁止了俄羅斯鋼鐵產品、煤炭及其他固體化石燃料的進口，但是并沒有禁止俄羅斯天然氣的進口，而石油的進口限制則在歐盟內部引發了巨大的爭議，截至目前尚無定論。除此之外，禁止進口的產品還包括水泥、化學品、化肥、橡膠、木材、紙張、玻璃制品、魚子醬、伏特加等等。

3.金融制裁措施

歐盟對俄羅斯采取的金融制裁手段也主要規定在833條例中，具體措施包括以下幾個方面：

（1）禁止俄羅斯的主要銀行使用SWIFT系統

自2022年3月12日起，Bank Otkritie、Novikombank、Promsvyazbank、Bank Rossiya、Sovcombank、Vnesheconombank (VEB)、VTB Bank等七家銀行及其附屬機構被禁止使用總部設在歐盟成員國比利時境內的SWIFT系統，這七家銀行的業務覆蓋了俄羅斯大部分的銀行金融服務，但俄羅斯兩家承擔油氣出口金融服務的銀行，Sberbank（俄羅斯聯邦儲蓄銀行）和Gazprombank（俄羅斯天然氣工業銀行）并未被歐盟移出SWIFT系統。

（2）禁止俄羅斯央行外匯儲備金的交易

在歐盟成員國范圍內，所有與俄羅斯中央銀行之間外匯儲備金和資產管理有關的交易，包括與代表俄羅斯中央銀行或按俄羅斯中央銀行指示行事的任何法人、實體或機構（如俄羅斯國家財富基金）的交易均被禁止。該項措施實質上起到了凍結俄羅斯國家外匯儲備的效果。

（3）對俄羅斯全體自然人、法人采取的金融限制措施

根據833條例，在歐盟成員國范圍內針對俄羅斯全體自然人、法人的金融限制措施主要包括：禁止為涉及俄羅斯的貿易或投資提供公共融資或財務援助，禁止向俄羅斯自然人或法人出售歐元紙幣、銷售歐元計價的可轉讓證券或基金、提供信用評級服務和信托服務，禁止俄羅斯法人、實體或機構以及不擁有歐盟居留權的俄羅斯國民和居民（居住在俄羅斯的其他國家的自然人）在歐盟單一信貸機構存款總額超過10萬歐元。

（4）禁止與俄羅斯特定國有機構的交易

歐盟的個人和實體被禁止與歐盟認定的俄羅斯公共控制（public controlled）的公司，或超過50%公共所有權（public ownership）的公司，或俄羅斯政府、俄羅斯中央銀行有權參與利潤分配的公司，直接或間接地進行任何交易，包括獲得貸款、投資等等，也不得與這些公司擁有50%以上財產權益的關聯公司或者這些公司的代理機構進行交易。目前歐盟已經認定的公司包括俄羅斯聯合航空制造公司（UNITED AIRCRAFT CORPORATION）、俄羅斯聯合船舶制造公司（UNITED SHIPBUILDING CORPORATION）、俄羅斯石油公司（ROSNEFT）等涵蓋航空、造船、石油開采、軍用及兩用物資進出口領域的十二家俄羅斯重要企業，該名單不排除還會進一步擴大。目前，這些公司中的一些實際控制人同時也被歐盟列入了269條例的特定個人制裁名單。

（5）資本市場的限制措施

2014年之后，歐盟對俄羅斯采取了資本市場限制措施，禁止為特定的俄羅斯機構在歐盟范圍發行的可轉讓證券和貨幣市場工具提供交易服務。俄烏沖突爆發后，歐盟擴展了受到限制的發行機構的范圍，目前包括俄羅斯政府、中央銀行、主要信貸機構、俄羅斯國有控股機構，以及這些機構擁有50%以上財產權益的實體。

4.其他制裁措施

歐盟禁止一切由俄羅斯運營、注冊或租入的飛機在歐盟境內降落、起飛或過境；禁止在歐盟境內對俄羅斯開展貨物陸路運輸服務；禁止懸掛俄羅斯國旗的船舶進入歐盟港口，但運輸石油和天然氣等項產品的船舶除外。

此外，歐盟采取的制裁措施還包括媒體禁令，取消俄羅斯最惠國待遇等等。德國、波蘭等國還以各種名義托管了俄羅斯天然氣工業股份公司在歐洲的子公司以及地下儲氣庫的運營商。

02、其它西方國家的制裁措施

此次制裁是由美國主導的西方國家的聯合行動，除了歐盟之外，英國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國、新加坡等國也參加了對俄羅斯的制裁，形成了西方國家聯合對俄制裁的局面，作為永久中立國的瑞士此次也罕見地跟隨西方國家對俄羅斯采取了一致性的制裁措施。目前實際參與制裁的國家主要是歐洲國家以及美國的盟友國家，總共40多個國家，而聯合國190多個成員國當中，有140多個國家并沒有參與對俄制裁。

1.美國的制裁措施

制裁措施是美國打壓其他國家重要的外交政策工具之一，美國的制裁法律法規已經逐漸發展成為一個復雜的體系，以SDN清單制裁、出口管制、金融制裁為主要制裁手段，形成了完整的單邊制裁法律“工具箱”。為了保證制裁措施得到執行，美國還直接借用了國際上具有廣泛正當性的反洗錢法的手段，反洗錢法原本只是用于打擊恐怖主義、走私、販毒、腐敗等國際犯罪行為，但美國卻將其中的強制手段作為其單邊制裁的配套工具，用于實現其制裁其他主權國家的政治目的。

2014年克里米亞事件之后，美國對俄羅斯就采取了禁止融資、禁運武器、停止勘探領域合作等項措施，但并未對俄羅斯實施全面的金融制裁和出口管制措施，納入SDN清單的俄羅斯主要能源企業只有俄羅斯石油公司和俄羅斯諾瓦泰克公司兩家公司，受到制裁措施的銀行只有Sberbank一家。俄烏沖突爆發后，美國對俄羅斯采取的措施包括主要俄羅斯銀行剔除SWIFT系統、全面封鎖俄羅斯金融機構、全面出口管制禁運，大范圍增加列入SDN清單的實體和個人等等，體現了全面性和極限性的特點。特別是美國將金融制裁手段全面的用于制裁俄羅斯這樣的大國，超出了大多數人的預料。

截至目前，美國基于現有法律規定對俄羅斯采取的措施均為“凍結”措施，尚未看到針對俄羅斯企業和個人財產直接采取的“沒收”的措施。值得關注的是，4月27日美國國會眾議院通過了允許美國政府直接沒收俄羅斯富豪被凍結的資產用于對烏克蘭援助和重建的提案，但由于該提案過于激進，通過后只是成為一項不具約束力的決議，而不是法律。該決議敦促美國政府成立聯合工作組，確認在憲法機制下扣押和沒收俄富豪資產的可行步驟。根據相關報道，美國司法部長表示拜登政府支持將從俄羅斯富豪手中沒收資產的部分收益“直接轉給烏克蘭”，拜登將會向國會提出一項綜合性立法提案，建議以立法形式增強美國沒收俄羅斯富豪資產的執法能力。

2.英國的制裁措施

英國的制裁體系來源于歐盟制裁體系，歐盟制定的制裁措施此前在英國自動適用。在英國脫歐之后，歐盟原有的制裁法律已經并入到了英國立法中。2018年英國頒布了《制裁和反洗錢法》，跟從美國開始將反洗錢法律手段作為法律依據用于配合制裁措施。2019年英國針對俄羅斯制定了《2019 俄羅斯制裁條例》，確保在歐盟體系下制定的對俄制裁措施在英國脫歐后能夠在英國有效適用。針對最新的俄烏沖突，英國根據《制裁和反洗錢法》的授權頒行了《2022俄羅斯制裁條例》，作為本次實施對俄羅斯制裁措施的法律基礎。截至5月12日，《2022俄羅斯制裁條例》已經做過八次修訂，不斷地增加對俄羅斯的制裁。

英國此次對俄羅斯的制裁體現了其與美歐等國保持一致的立場。英國的制裁對象與歐盟的范圍基本相同，在貿易限制、金融制裁等方面，英國與歐盟采取的措施也沒有實質上的差異，僅有細節上的不同。

《2022俄羅斯制裁條例》將“從俄羅斯政府獲取利益或支持俄羅斯政府”的機構和個人，以及這些機構和個人直接或間接控制的機構或個人，列為可被制裁對象，構成其對俄羅斯國有企業和個人采取制裁措施的法律基礎。條例對“從俄羅斯政府獲取利益或支持俄羅斯政府”的定義十分寬泛，包括俄羅斯政府機構運營的實體、與俄羅斯政府戰略性部門開展業務的實體等等。2022年3月15日英國通過《經濟犯罪法》，該法確立了“鏡像規則”，即如果個人或機構被美國、歐盟、澳大利亞或加拿大列為制裁對象，或應基于公共利益被列為制裁對象，則可根據《經濟犯罪法》規定的緊急程序將該機構或個人列為制裁對象。

3.西方聯合制裁措施的新特點

西方國家此次采取的制裁措施保持了高度的一致性，通常都包括出口管制措施，金融制裁措施，以及對特定個人和實體采取的財產凍結措施。除此之外，西方國家的一些企業和民間組織，主動采取了針對俄羅斯的制裁或抵制行動，例如退出俄羅斯市場、禁止俄羅斯成員參與組織活動等等，這些行為屬于民間性的自發行動，與西方國家的國家制裁行為存在區別。

為了確保制裁措施的一致性，歐盟與美、英、日、澳等西方國家共同組建了“俄羅斯精英、代理人和寡頭（REPO）工作組”，統一協調制裁工作，核查列入歐盟制裁名單人員的資產與犯罪活動之間的聯系，歐盟理事會還成立了“凍結和扣押工作組”，以確保制裁措施在所有成員國中得到有效執行。歐盟修訂后的833條例將美國及日本列為“伙伴國”，歐盟與伙伴國在出口管制方面實施效果相同的措施，而英國則在《經濟犯罪法》中確立了“鏡像規則”，認可其他西方國家對制裁對象的認定。

然而，歐盟以及多數西方國家此次采取的制裁措施，仍然和美國的制裁措施有所區隔。美國利用美元在國際貨幣體系中的核心地位以及美國在高科技領域的領先優勢，在經濟制裁和出口管制的司法體系中廣泛地采用了長臂管轄，結合“次級制裁”的手段，強迫第三國的企業和個人參與和配合美國的制裁行動。美國通過長臂管轄進行的制裁，缺乏明確的國際法基礎，很多時候也會損害歐盟與其他國家正常的經貿活動，如歐盟與伊朗、古巴等國的正常交易，長期以來歐盟對美國的霸權行徑也是多有微詞。歐盟目前對俄羅斯采取的各項制裁措施，在司法管轄權方面跟美國的做法保持了距離，仍然只是適用于歐盟范圍內進行的活動以及歐盟成員國的個人和實體，并不具有域外管轄效力。但是需要注意的是，通過總部位于比利時的SWIFT系統進行的支付有可能會觸發歐盟的制裁措施。

另一方面，迄今為止西方各國對俄羅斯的企業和商界人士的私人財產所采取的措施仍然只是“凍結”措施，此前網絡上流傳的歐盟國家“沒收”俄羅斯富豪游艇、股權和其他財產的行動，在理解上可能存在偏差。歐盟目前的措施在法律上僅僅限定于財產“凍結”措施，而“沒收”一類的財產剝奪措施在歐盟現有法律體系中仍然缺乏直接的法律基礎。在很多歐盟國家的法律體系中只有存在犯罪嫌疑或犯罪證據才有可能沒收財產，受到制裁本身很難與犯罪行為畫上等號，而將規避制裁的行為認定為犯罪也存在著很大爭議。

與此相對照，美國的制裁法律手段全面地借用了針對恐怖主義、走私、販毒等犯罪行為的美國反洗錢法律體系的強制手段。通過采取沒收私人財產的手段實現制裁目的，在美國法律制度下已經并不缺乏立法的基礎，只不過美國如果想要在高度政治化的背景下通過立法將這種強制手段直接用于俄羅斯這樣的大國及其國民和企業，在實質性顛覆“私有財產神圣不可侵犯”這一西方法律制度根基的過程中，除了需要有讓國際社會能夠接受的正當性理由之外，可能還需要一點“勇氣”，其引發的無法估量的后果才是美國立法者和執政者不能不考慮的。

03、西方聯合制裁措施對俄羅斯的影響以及俄羅斯的反制措施

早在2021年10月18日，美國財政部在2021年度制裁評估報告中就提出，在制裁領域需要盡可能采取多邊合作，引入多邊協調和參與機制，制裁措施應盡可能和盟友進行協調，進行情報和資源共享，并加大行業、金融機構、民間團體、媒體等利益相關方的參與力度。因此，美國與歐盟等西方盟友之間實現聯合制裁，從而加強美國主導的制裁的力度和效果，已經受到美國政府的高度重視。

美國此前從2014年開始就已經對俄羅斯采取了部分出口管制和金融制裁措施，但是由于俄羅斯在進出口貿易方面對美國的依賴程度并不高，而且俄羅斯此后一直在逐步采取措施脫離美元體系，更多地采用歐元進行貿易結算，因此美國當時的制裁措施并未對俄羅斯在經濟上造成顯著的沖擊力。長期以來俄羅斯與歐洲市場聯系緊密，俄羅斯最大的外匯儲備是歐元。在本輪的制裁中，由于歐盟同意加入對俄羅斯的制裁，特別是金融制裁，美國聯合歐盟共同對俄羅斯采取行動，制裁的打擊效果就突顯出來。在歐盟的支持下，俄羅斯的主要銀行被SWIFT剔除，俄羅斯超過一半外匯儲備被實質性凍結，西方的聯合制裁措施基本切斷了俄羅斯對歐元、美元及其他國際結算貨幣的獲得，除了天然氣之外俄羅斯與歐盟之間幾乎所有的貿易往來都受到嚴重影響，俄羅斯的經濟因此遭受了嚴重的打擊。

針對美歐等西方國家采取的制裁措施，俄羅斯迅速采取了有針對性的應對措施和反制裁措施，這些措施包括：提高國內存款利率、限制在俄羅斯境內出售外匯，對外匯收入強制結匯，用以穩定盧布匯率、阻止資本外流；要求用盧布清償參與制裁的“不友好國家”的外債，對“不友好國家”購買俄羅斯天然氣必須用盧布進行結算；對試圖撤離的西方企業啟動國有化程序，包括接管資產、引入外部托管、啟動資產拍賣；考慮凍結“不友好國家”在俄資產；對“不友好國家”實施金融和進出口應對措施，包括禁止糧食出口、非授權使用專利無需賠償、要求在境外上市的俄羅斯公司啟動境外存托憑證的退市程序等等。

在西方國家采取制裁措施初期，盧布曾經發生了大幅度貶值，俄羅斯此后采取的應對措施，特別是天然氣盧布結算等項反制措施起到了很好的阻擊效果，目前盧布幣值甚至已經超過了沖突前水平，西方國家利用美元和歐元的國際貨幣結算地位采取的金融制裁措施并未達到預期的打擊效果。同時，考慮到歐洲對俄羅斯能源的依賴程度，歐洲對俄羅斯采取系列措施后，是否能夠抵御自身能源短缺、經濟下滑的巨大壓力尚屬未知。

04、西方聯合制裁對國際法律制度和國際金融體系產生的影響

美國此前采取的制裁措施，特別是金融制裁措施，在國際法律領域已經存在著爭議。金融制裁是通過控制被制裁對象國家的資金流動對其進行經濟打擊。金融制裁的手段主要包括凍結金融資產，切斷國際融資能力，阻斷通過國際貨幣進行支付、結算和清算的能力。美國在制裁執行工具中，將金融制裁與反洗錢兩個不同的法律體系掛鉤，利用制裁過程與反洗錢案件在表面上存在著的阻斷目標群體資金流動的相似要求，通過技術性地采用《愛國者法案》作為相同的立法基礎，將違反制裁的行為視同為恐怖主義、走私、販毒一類的極端嚴重犯罪行為，將具有廣泛正當性的反洗錢法的強制執行手段作為高度政治化的美國單邊制裁的配套工具，借助美國司法系統的長臂管轄，實現了力度最大化的制裁執行效果。目前，英國的制裁法律體系已經有了跟從美國借用反洗錢法律體系的趨勢。

歐盟的制裁執行體系雖然沒有跟從美國，但是在此次對俄制裁中卻和美國在制裁措施上保持了高度的一致。歐盟、英國和其他西方國家在制裁中引入對企業、銀行和商業人士私有財產的凍結措施，將會對西方私有財產保護法律制度在國際社會的信任基礎產生嚴重而深遠的影響。雖然目前的凍結措施仍然限于銀行、國有企業以及支持或受益于俄羅斯政府的其他企業和個人，但是將此類財產強制措施無需理由、不加限制地直接用于針對受到制裁國家的個人和企業的私有財產，已經徹底顛覆了人們以往對西方法律制度的基本底線所作出的判斷。而最新的消息是，歐盟目前正在準備新的立法提案，在歐盟范圍內建立起沒收俄羅斯富豪財產的統一法律框架。但是該項提案最終能否得到所有歐盟國家的支持存在著很大的疑問，因為這也就意味著很多歐盟國家的法律制度將由此發生重大改變。再加上美國開啟的財產沒收措施的立法論證和推動工作，勢必將突破人們原有的想象空間。

歐盟制裁可能產生的更大影響，是歐盟配合美國采取的金融制裁措施，特別是凍結外匯儲備和剔除SWIFT系統的措施。這實際上是將國際金融工具武器化，用金融戰爭的手段替代軍事戰爭，而最終的結果是美元和歐元的國際結算貨幣和國際儲備貨幣的地位受到難以彌補的損害，其影響可能會大大超過美聯儲印錢對美元信用所造成的傷害，而這樣的結果同時也在深刻地影響著國際金融法律體系。

SWIFT系統只是國際上銀行間支付信息傳遞的報文系統，系統的禁用將會導致俄羅斯與其他國家尋求替代系統的解決方案，最終削弱和破壞美元和歐元的國際結算貨幣地位。相對而言，凍結外匯儲備引發的法律爭議則會深刻得多。外匯儲備在形式上是儲備持有國的央行存放在貨幣發行國銀行賬戶上的存款，如果選擇從這個角度進行法律解讀，西方國家有可能為其凍結外匯儲備的行為找到自圓其說的理由，特別是在西方國家至今仍然牢牢掌控著國際商事交易合同司法管轄權和法律解讀話語權的情況下。但無可否認的是，外匯儲備的本質是貨幣發行國向儲備持有國承擔的國家債務，貨幣發行國凍結他國外匯儲備實際就是債務國單方面凍結了自己向債權國承諾的付款義務，長期以來英國和歐盟國家基于國家信用的考慮，在這個問題上始終保持著克制。西方國家此次凍結俄羅斯外匯儲備，改變了人們對西方金融信用法律體系底線的認知，對儲備貨幣的國家信用基礎將會造成毀滅性的打擊，無可避免地會加速其儲備貨幣地位的終結。

國際貨幣體系是建立在國家信用基礎之上的，所有的國際結算儲備貨幣地位的取得，無一例外都是貨幣發行國國家金融信用積累的結果，經歷了漫長的信用自我約束和克制的過程，國際貨幣的發行國在一定程度上承擔著保持金融中立的義務。他國持有儲備貨幣的目的在于可以使用貨幣便利的購買貨幣發行國的商品，也可以暢通無阻在世界上進行國際支付，持有儲備貨幣的意愿背后是貨幣發行國國家金融信用的背書。凍結俄羅斯外匯儲備確實產生了立竿見影的制裁效果，但是卻震驚了國際社會，也改變了其他國家對儲備貨幣發行國信用的基本底線的認知。如果儲備貨幣存在著被隨意凍結的風險，其他國家持有美元和歐元儲備的安全性就產生了問題，繼續持有儲備貨幣的意義也就不復存在了——人類生存和生活需要的是資源、糧食、工業品這些商品，國際貨幣產生的原因只不過是便利商品的國際交換而已。如果美元被當成了武器，不僅可以隨意地印出來，而且還可以隨意被自己當成廢紙，那也就失去了被其他國家接受的價值。

金融的本質是建立在完整的法律體系下的信用，國際結算和儲備貨幣是整個國際金融系統長期運作中的一個重要組成部分，信用的喪失將會造成嚴重的后果，西方國際儲備貨幣的終結實際上完全是自己造成的。如果西方國家選擇用西方法律為自己失信的違約行為進行背書，西方的法律體系也將因此承受難以估量的損害。歐盟選擇為美國的金融制裁進行背書，不僅同時動搖了歐元自身信用的基礎，也將嚴重損害到歐盟法律制度中的契約原則。

05、西方對俄制裁給中國企業的風險警示

美國聯合歐盟等西方國家對俄羅斯采取的制裁措施，制裁的對象從國家到銀行，從企業到個人，聯合制裁的范圍超出了我們此前的想象；對俄羅斯這樣的大國直接凍結國家外匯儲備、剔除SWIFT體系，聯合制裁的手段也徹底顛覆了我們的原有認知。

1.西方對華制裁的潛在風險

美國主導的西方聯合制裁，顯然并不是只為俄羅斯準備的，任何在美國看來有可能對美國的全球霸權構成挑戰的國家，都有可能成為美國制裁的對象。俄烏沖突背景下的西方聯合制裁，對美歐聯手共同進行制裁的手段進行了“完美展示”，給我們提供了近距離觀摩西方聯合制裁所能動用的全套制裁工具箱的機會，同時也給正在從事跨境經貿活動的中國企業（包括中資銀行）敲響了警鐘：西方國家的聯合制裁絕非不可能發生的事情！一旦中國遭遇類似的突發事件，如果西方制裁無法避免，我們需要采取什么樣的措施最大程度地避免中國企業遭受損失？

當我們思考這個問題時就不難發現，如果制裁已經啟動，也就意味著難以估量的損失已經發生，制裁的代價對于我們很多企業和個人而言，都是難以承受的。如果想要減少甚至避免損失，唯一能真正起到作用的辦法，就是企業要從現在開始逐步推進各項風險防范工作，及早采取所有預防性的應對措施，對制裁可能引發的各種風險提早進行布局，構建完整的解決方案，真正做到未雨綢繆。而這正是西方對俄聯合制裁帶給我們中國企業的風險警示。

誠然，美歐等國家和地區在對中國進行制裁之前將會極其的慎重，歐盟也并不必然會參與到美國主導的制裁之中，歐盟內部不同的國家也有不同的利益。但是美國已經具有了對中國進行制裁所需的動機和意愿，只是缺乏足夠有效的單邊制裁能力，而這正是美國需要說服歐盟參與制裁的原因。這一次歐盟參與到美國對俄制裁之中，不可避免地增強了美國對其他國家進行制裁的沖動。

中國承受制裁打擊的能力，除了國家屆時提供的幫助之外，最終還是取決于中國每個行業中每個企業個體承受能力的總和；制裁措施的反作用力，是西方國家采取制裁措施對西方企業和個人產生的反噬力量。每個中國企業采取的風險防范措施，在增強自身承受能力的同時，將會強化制裁措施的反作用力和反制裁措施的作用效果。只有當中國企業對于制裁打擊所造成的損害具有更強的整體承受能力，而西方企業對制裁措施的反作用力和中國反制裁措施的殺傷力更加無法承受時，一些國家的制裁沖動才有可能受到抑制，美國與歐盟的聯合制裁最終才有可能無法變成現實。在這個過程之中，每個中國企業所采取的風險防范舉措，不僅是在制裁發生后能夠極大地避免和減少自己企業所遭受的損失，更為重要的是，所有這些舉措形成的合力將會在整體上提升中國應對西方制裁打擊的承受能力，加大西方制裁措施對內的反作用力，增強中國反制裁手段的作用效果。

2.西方對俄制裁措施帶給中國企業的啟示

西方對俄制裁措施對俄羅斯的企業和個人造成了很大的沖擊，在給中國企業敲響警鐘的同時，也帶給了我們很多啟示，主要體現在以下幾個方面：

（1）金融制裁措施

在歐盟的支持下，俄羅斯的主要銀行被SWIFT系統剔除，俄羅斯對外的貨幣結算在短期內面臨極度混亂，進出口貿易量隨之銳減。同時，由于俄羅斯央行的外匯儲備被實質性凍結，俄羅斯企業和個人在跨境貿易和日常生活中的外匯兌付也必然會受到嚴重影響，同樣導致俄羅斯跨境交易的嚴重混亂。

俄羅斯在2014年之后已經采取了脫離美元體系，清空美國國債，減少美元外匯儲備的風險防范措施，但是由于歐盟和其他西方國家參加了制裁，俄羅斯仍然有超過一半的外匯儲備受到凍結。中國擁有的美元、歐元等西方國家外匯儲備，占據了中國外匯儲備的絕大部分，而且中國與西方經濟體系和金融體系的融合程度遠遠超過了俄羅斯，凍結外匯儲備和剔除SWIFT系統可能對中國產生的影響將會嚴重得多。雖然中國自身的工業體系更加完善，應對制裁打擊的承受能力很強，但是中國跨境企業如果不能及早采取風險防范措施，所面臨的損失仍將非常嚴重。

西方制裁對于中國跨境企業和中資銀行來說意味著更大的風險，全面依賴西方的貨幣支付系統，全面依賴美元、歐元等西方國家的貨幣作為跨境交易結算貨幣，已經被證明存在系統性的交易風險。在這樣的情況下，實現人民幣國際化已經不只是國家的事情，而是關系到中國每個跨境企業和銀行自身利益的重大風險防控舉措。在危機到來之前，在跨境交易中建立起使用人民幣進行跨境交易結算的完整機制（包括信息傳送機制），將數字人民幣用于跨境交易，與交易對方進行本幣相互結算機制的可行性嘗試，都是中國企業可以考慮的重要措施，也是中資銀行需要盡快完成的準備工作。具體的工作包括打通交易結算的所有節點和流程，核實交易結算所有環節的通暢狀況，確保在極端情況下可以隨時完成批量交易的系統性轉換，從而有效地避免危機發生時因無法進行結算而陷入交易困境和違約陷阱。

（2）針對企業、銀行和個人的制裁措施

西方針對俄羅斯采取的財產凍結措施，目前主要還是針對俄羅斯的銀行和國有企業，以及從俄羅斯政府獲得利益以及支持俄羅斯政府的其他俄羅斯企業和重要人士。雖然目前實際采取的措施僅是凍結而非沒收，但是財產凍結措施一旦采取并在無法預計的時間內予以維持，對于受到制裁的俄羅斯企業和個人的嚴重影響將會是不言而喻的，更何況美國和歐盟針對制裁對象財產的強制措施，存在著向沒收財產方向演進的趨勢。

目前中國企業在西方國家的投資，仍然占據著中國企業對外投資中極大的份額，而在這些投資之中，國有企業的投資又占據了很大的比例。長期以來西方國家的法治體系和營商環境，相對于很多不發達國家而言，對中國企業有著更大的投資吸引力，中國企業此前對于西方國家的投資安全性以及私有財產保護的法律制度從未產生過懷疑。雖然近年來由于美國不斷采取各種制裁措施并加大投資審查力度，中國企業在美投資不斷降溫，但是中國企業在歐洲的投資占比卻在不斷提升，中國企業和中資銀行在歐洲和西方國家的資產規模也越來越大。同時，西方國家在進行制裁時將如何認定制裁范圍內的民營企業和個人，正在遭受美國制裁和出口管制的中國企業可以提供初步的參照，但是最終的認定標準仍將掌握在美國政府手中。無論如何，中國企業境外資產安全保護問題，已經應提上中國跨境國有企業、中資銀行和重要民營企業的主要議程上。

對于那些將要在西方國家進行投資的中國企業而言，熟悉和了解西方對俄羅斯的具體制裁措施，應當是開展投資之前的一門必修課。對于那些已經在西方國家進行了投資、擁有境外股權或實體資產的中國企業而言，則需要在自己的律師協助下及早應對，改變或重置境外公司股權結構，采取各項防范措施降低投資風險。

（3）貿易限制措施

西方的出口管制措施，打擊的是俄羅斯依賴西方高端技術和制造設備的行業，包括能源行業、航空業、飛機制造、醫學生物技術和生命科學產品等等行業。由于大量的高端技術設備仍然掌握在西方國家手中，這些措施用于中國企業同樣會產生重要影響。實際上，盡管中國目前擁有世界工廠的地位，但中國企業的部分消費產品生產依然依賴西方的高端技術設備，因此管制措施對中國企業的產業鏈所造成的影響將會更大。也正因如此，美國早就已經在高科技領域，特別是半導體芯片領域對中國動手，這也正是中國企業此前應對美國制裁的風險防范重點。

西方對俄羅斯制裁的另一個重點在于限制俄羅斯產品的出口，針對的重點是俄羅斯天然氣、石油、煤炭等等的能源和資源輸出。雖然西方在這一領域對俄羅斯采取的進口限制措施對中國并不具有可參照性，但由于中國是能源和資源進口大國和工業制成品的出口大國，西方能夠采取的限制措施將會是對中國能源和資源的出口限制措施，以及對工業制成品的進口限制措施。此外，西方國家禁止與特定的俄羅斯國有企業進行交易的制裁措施，也將有很大機會被用于中國的國有企業。

（4）制裁及合同法律風險防控

迄今為止，西方對俄羅斯采取的制裁措施從表面上看仍然都是在西方法律的框架之內，最終聚焦于國際商事合同法律制度，我們將在后續的文章中對此進行討論。

美國、英國和歐盟的制裁，都是建構在各自的法律體系之下，擁有相對完整的制裁法律規范。熟悉西方各國的制裁法律制度，有助于我們對西方制裁的尺度及時作出準確的判斷。另一方面，西方制裁措施最終影響到的具體標的，是中國和西方兩個企業之間每一單具體的交易，制裁影響下的雙方的法律責任，往往是由國際商事合同的條款決定的。國際商事合同特別是很多長期交易合同和高價值交易合同，目前仍然是以適用英國法為主。無論是西方國家的制裁行為還是中國的反制裁行為都屬于國家行為，這些國家行為最終能否構成不可抗力，對于制裁造成的違約責任承擔將會產生重大的影響。不可抗力條款、制裁條款以及交易備選幣種等等條款，都需要在合同中進行明示約定，此類適用國外法律的關鍵英文合同條款，必須要有中國企業自己的律師進行審定。

制裁與反制裁本質上是國家之間的博弈，但是每項制裁和反制裁措施直接產生作用的卻都是各國不同類別的企業和個人，限制的是各國企業之間的交易。國家制裁的目標本質上是強制企業放棄共同經濟利益，制裁的發生往往意味著損失的發生。國家制裁在微觀層面上產生的效果，很可能使企業之間的糾紛由此變得難以避免。因此在受到制裁影響的每單交易背后，體現的是交易雙方通過法律進行的博弈，而合同違約之爭往往是企業個體之間博弈的主戰場。中國企業能否在合同談判時有前瞻性地發揮現有的優勢，妥善利用好自己的談判地位提前做好布局，對于企業能否有效地防范和規避潛在的國際制裁風險，意義極為重大。

（感謝劉曉雯、張金玲對本文作出的貢獻。）

來源：金杜研究院

作者介紹

馬艷暉

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馬艷暉律師同時擁有中國和英國法律學士學位，熟悉了解貿易、航運、保險、融資、破產、制裁等領域的國際法律制度，擅長處理跨領域、跨法域的綜合性案件，在境內外訴訟仲裁領域和企業境外風險防控處置方面經驗豐富。馬律師參與處理了大量境內外有著重大影響的案件，具有杰出的大局觀和敏銳的判斷力，對復雜案件的處理能夠精準把握案件方向，提出有創見的整體規劃和深透的見解，面對各種困難局面屢屢能夠取得超出預期的結果。

王良華

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